Случайная оговорка или реформа власти?
23.07.2008
ПОЛНОТА ВЛАСТИ: ФОРМАЛЬНАЯ И РЕАЛЬНАЯ
Перед вступлением в должность нового президента в СМИ широко освещалась проблема взаимодействия двух лидеров – главы государства и его предшественника, передавшего власть им же выбранному преемнику. Судили и рядили: так что же передаётся, а что останется в прежних руках – власть передаётся лишь формальная или реальная?
Хотя полнота власти – вещь не статичная. И одно дело – лишь формальное право принять решение, другое дело – реальная возможность, фактический вес, наличие базы поддержки…
Прошедший промежуток времени пока не даёт нам оснований предполагать, что назревает конфликт (провоцируемый целым рядом наших СМИ и политологов) между двумя ключевыми фигурами в нынешней власти. Но вот что неформальная роль тех или иных органов власти и должностных лиц может меняться – есть некоторые признаки этого.
ЛИДЕР – ПРИНИМАЮЩИЙ РЕШЕНИЯ
Председатель правительства на недавней встрече с фракцией своей партии заявил: «Я принял решение с 1 декабря повысить денежное довольствие работникам бюджетной сферы на 30 процентов». Это, конечно, замечательно, но давайте разберёмся.
Правительство вправе принять такое решение, но тогда это решение правительства, а не его председателя. И это – не вопрос филологии, но важный момент в организации исполнительной власти.
Но, может быть, это говорил не председатель правительства, а лидер партии? На это тоже не похоже: в таких делах, как мы знаем, лидер правящей партии является подчёркнуто корректным, и даже когда очевидно, что решение принято совсем в других кабинетах, тем не менее предпочитает авторитет партии не ронять и говорить о совместных решениях.
Так кто же тогда – в каком качестве – принял решение?
Сразу оговорюсь, что поднимаю этот вопрос не из желания за что-то уцепиться, чтобы покритиковать власть. Напротив, приветствую подобные «оговорки», но только если за ними последуют осознание сути проблемы и затем действия по реформированию власти.
КОЛЛЕГИАЛЬНАЯ БЕЗОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Решения у нас принимает не председатель правительства, а правительство – так определено нашей Конституцией. Кто именно и как принимает решения в правительстве – это может уточняться законом, но вот беда: в Конституционном законе о правительстве установлено, что правительство принимает решения в коллегиальной процедуре. То есть решения правительства по вопросам жизни государства – норма; эти же решения лично председателя правительства – нонсенс.
Подобное положение вещей может представляться естественным, но лишь до тех пор, пока мы не задумываемся о существе.
Покажите мне самолёт или теплоход, управляемые коллегиально? А предприятие – от овощной лавки и до гиганта индустрии? Не говоря уже о войсковых подразделениях… Везде, где решения должны приниматься быстро и ответственно, принцип один – единоначалие и полная личная ответственность. А разве исполнительная власть – не орган, принимающий ответственные и оперативные решения? Да, на предприятиях бывают ещё и советы директоров, наблюдательные советы и т.п. Но всё это не размывает ответственность. И понятно: кто отвечает за решение, – это вопрос компетенции не только предприятия, но и государства и его законодательства, в том числе уголовного. И хотя использовать фигуры подставные иногда удаётся, тем не менее сделать на предприятии саму процедуру принятия решения безответственной невозможно.
И в системе госуправления для неоперативных решений есть коллегиальные парламенты, общественные советы, даже Конституционный суд… Но откуда же коллегиальность ещё и в исполнительной власти?
АБСУРДНО, НО… УДОБНО
Есть два мотива, заставляющие внедрять «коллективизм» там, где он абсолютно противопоказан.
Первый – неразвитость институтов и органов, способных ограничить единоличный произвол, что в условиях наличия какой-либо реальной (пусть и кулуарной, подковёрной) конкуренции за власть ведёт к стремлению соратников-конкурентов дополнительно связать правителя по рукам и ногам, не давать ему вообще принять единолично ни одно решение. Отсюда – «коллективное руководство», осуществляемое группой товарищей – конкурентов.
Второй – противоположного рода: естественное стремление к размыванию личной ответственности; и это ведёт к тому, что везде, где можно, правитель, не уверенный в вечности и незыблемости своего правления, стремится прикрыть свои личные решения волей группы, что также может находить отражение в феномене «коллективного руководства».
Применительно к нашей истории уместно выделить ещё и третий мотив, носящий характер идеологический: после свержения самодержавия, мало связанного коллективным мнением, в нашей стране маятник на некоторое время зашкалил в сторону признания исключительно коллективных форм руководства с первоначальным их доведением до абсурда, например в армии в первые годы после революции…
КОЛЛЕКТИВНАЯ ФИКЦИЯ
«Коллективное руководство» утвердилось в нашей стране как важнейший принцип, но чем оно являлось на деле? Это известно.
В армии и во многих других жизненно важных сферах маятник очень быстро вынуждены были вернуть в некоторый вариант нормы, иначе просто долго не продержались бы. И командир снова стал командиром, а директор и главный конструктор получили и все необходимые полномочия, и персональную ответственность, даже сверх меры, ныне представляющейся разумной и гуманной.
В высшей же власти (партийной и государственной), более идеологизированной, возникли ножницы между декларированными структурой, полномочиями и механизмами формирования, с одной стороны, и реальным распределением властных полномочий и каналами возвышения к власти – со стороны другой. В результате спустя некоторое время мы получили любопытный феномен, который вовне выглядел как сочетание бесконечного возвеличивания и восхваления одной личности первого руководителя страны со столь же бесконечным напоминанием о «коллективном руководстве», но осуществляемым, в свою очередь, «под мудрым руководством»… По существу же, это был пример чрезвычайной концентрации власти в руках одной личности (иногда, на некоторое время, группировки), но под вышеупомянутым широким прикрытием…
Времена изменились, от идей безусловного превосходства коллективных форм везде, всегда и во всём, казалось бы, отказались. Но заведомо порочная идея «коллективного руководства» применительно к оперативному управлению государством оказалась чрезвычайно живуча.
КОГДА ВСЕМ ВСЁ ПО БАРАБАНУ
Но, может быть, в нынешней системе это уже и не так важно? Неформально ведь все знают, кто влияет и кто принимает решения?
Во-первых, что всё и все знают и понимают – нам это может так лишь казаться.
Во-вторых, даже если все точно так же знают, в чьих интересах действует то или иное частное предприятие (кто подлинный получатель прибыли), никто ведь не отказывается при этом от принципа персональной ответственности руководителя?
В-третьих, приведу пример из жизни: правительство принимает решение о перечислении бюджетных средств некоей организации – в нарушение закона о бюджете. А решения правительства по нашей Конституции обязательны для исполнения должностными лицами органов власти. Значит, министр финансов обязан такое решение выполнить. Потом можно долго судиться и доказывать, что решение было противозаконным, в некоторых случаях (в период моей работы в Счётной палате) удавалось даже добиться отмены незаконного решения, но привлечь к персональной ответственности оказывается некого.
И это – цивилизованное государство? И с таким устройством исполнительной власти можно покончить с «правовым нигилизмом»?
ПУТЕЙ МНОГО, НО РАЗУМНЫЙ – ОДИН
Из всякой ситуации, в том числе из ситуации абсурдной «коллегиальной» безответственности нашего правительства, возможны разные выходы. Например, можно в том же конституционном законе о правительстве ещё конкретизировать процедуру «коллегиального» принятия решения, в частности, установить требование поимённых голосований по постановлениям правительства с их обязательной письменной фиксацией. Можно пойти альтернативным путём – установить принцип солидарной ответственности членов правительства за любое принятое решение, но представляю, как начнут возмущаться правозащитники подобным приравниванием правительства чуть ли не к преступной организации… Да и разумны ли все эти пути?
Элементарный здравый смысл: с члена парламента мы спрашиваем (если вообще способны спрашивать) не за работу лишь в его профильном комитете, но и за все решения парламента; в то же время разве с министра культуры уместно спрашивать за состояние армии и флота, а с министра сельского хозяйства – за предотвращение чрезвычайных ситуаций на атомных электростанциях?
Таким образом, напрашивается естественное решение – полный отказ в исполнительной власти от размывания ответственности и установление в законе нормы: члены правительства могут коллегиально всё обсуждать, но постановления правительства принимает с полной личной ответственностью (включая при необходимости и уголовную) глава кабинета; по вопросам же ниже уровня решений правительства, как это предусмотрено и теперь, – полномочный министр.
КСТАТИ, О БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ…
Не знаю, есть ли предложение о подобной реформе правительства в пакете антикоррупционных мер, доложенном президенту, подозреваю, что нет. Но, может быть, оговорка премьера о им лично принятом решении была неслучайной, не отражением привычки к прежней роли? Может быть, в этом нашло своё отражение понимание противоестественности нынешней системы исполнительной власти, и тогда насущно необходимая реформа – не за горами?
Конечно, говорить «Я решил…» применительно к повышению оплаты труда – легко и приятно. Применительно к менее популярным (но от того не менее нужным) вещам – это будет делать труднее. Но важно сделать первый шаг и зафиксировать его как норму: все решения в исполнительной власти – исключительно персональные, с персональной же ответственностью.
Если на это решиться, то, может быть, и с проблемой борьбы с коррупцией что-то прояснится – станет хотя бы понятно, как подступиться и с чего начать…
