ЗАКОН О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ: ОТ КОЛОНИАЛЬНЫХ НОРМ К НАЦИОНАЛЬНЫМ ИНТЕРЕСАМ

Советская экономика представляла собой громадную кооперационную систему, связи внутри которой создавались и поддерживались командно-административным управлением. После распада СССР в российской промышленности, половина объема продукции которой производилась по кооперации с другими советскими республиками, возникли громадные дыры. А с началом так называемого реформирования и приватизации во многом оказались разрушенными еще остававшиеся кооперационные связи между российскими промышленными предприятиями и отраслями. Мгновенно демонтировав командно-административный каркас, реформаторы не озаботились предварительным построением каркаса рыночной экономики и не создали для этого никаких условий, а лишь ограничились декларированием псевдорыночных лозунгов.
 
Разрушение прежней структуры, поддерживавшей кооперационные связи, сопровождалось разрушением соответствующих каналов товарно-денежного обращения, главным образом, из-за искусственно созданного в стране дефицита рублевой денежной массы. Ее размер все годы реформ не превышает 13-14% по отношению к ВВП, в то время как в нормальных странах это соотношение в 3-4 раза больше. Превратив национальную валюту в платежное средство для финансовых спекуляций (до августа 1988 г. 3/4 и без того мизерной рублевой денежной массы крутилось на спекулятивных финансовых рынках), реформаторы намеревались поправить денежные дела в стране за счет иностранных инвестиций. Очевидно, под этим предлогом и было инициировано принятие в 1995 г. закона “О соглашениях о разделе продукции” (СРП). Его обсуждение сопровождалось лозунгами о возрождении и обновлении российской промышленности, а локомотивом виделся ТЭК. Закон об СРП как раз и должен был якобы оказаться сцепкой между ними. С тех пор прошло почти пять лет. Но сцепка не сработала. Почему? Об этом главный редактор “Промышленных ведомостей” Моисей Гельман беседовал с заместителем Председателя Счетной палаты РФ Юрием Болдыревым.

- Юрий Юрьевич, для начала хотелось бы услышать ваше мнение о побудительных мотивах принятия закона о СРП, целях, которые преследовали его авторы, и насколько эти цели совпадают с нормами самого закона и мировой практики, а также почему из возможных режимов недропользования – лицензия, концессия, СРП – выбрано именно СРП?
 
- Десятилетнее реформирование привело к тому, что нынче Россия живет в основном за счет торговли минеральными ресурсами, обслуживая тем самым экономику Запада. На это ориентированы и экономическая политика нашего правительства и соответствующее законодательство, включая бюджетное. Так, закон “О федеральном бюджете на 2000 год” предусматривает увеличение доходов бюджета от добычи, переработки, использования и экспорта природных ресурсов до 26% от доходной части против 23% в 1999 г. Приток иностранных инвестиций в эту сферу должен обеспечиваться, не в последнюю очередь, за счет тиражирования соглашений о разделе продукции. При этом делается ставка на привлечение на условиях СРП инвестиций в разработку законодательно утвержденных для этого, в основном нефтяных и газовых, 16 месторождений и их отдельных участков. Кроме того, предполагается принять в ближайшее время ряд федеральных законов, предусматривающих освоение на условиях СРП еще группы месторождений нефти и газа. Налицо явная интенсификация перевода на режим СРП освоения отечественных месторождений полезных ископаемых при том, что будет продолжена реализация проектов “Сахалин-1″, “Сахалин-2″, “Сахалин-3″, а также разработка Харьягинского месторождения нефти в Республике Коми с обещанным объемом инвестиций в 2000-2002 гг. около 5 млрд. долларов.
 
Хорошо все это или плохо? В развитых странах, имеющих собственную нефтегазодобывающую промышленность, недропользование допускается только на условиях лицензирования. При лицензионной схеме действует национальное административно-государственное право и компании-недропользователи должны подчиняться национальному законодательству, а также условиям внешнеэкономической политики, диктуемым государством. Это и экспортные квоты с пошлинами, и акцизы и др.
 
При заключении же СРП все спорные вопросы решаются в судебном порядке – со своими инвесторами – в нашем случае в российских судах, а вот с иностранными – в судах зарубежных. Причем изменения российского законодательства, происшедшие после подписания СРП, на недропользователя не распространяются. Пример тому – соглашения “Сахалин-1″ и “Сахалин-2″. Недропользователь, согласно закону о СРП, освобождается от большинства налогов, ему компенсируются за счет добытой продукции все произведенные им затраты, причем практически без ограничения.
 
Разрабатывая месторождение на основе СРП, недропользователь волен распоряжаться своей долей полезных ископаемых, как ему вздумается. Подписывая подобное соглашение, государство тем самым добровольно отказывается от регулирования экспорта этой доли, что ведет к снижению его роли в общемировых процессах, так как оно теряет часть своих козырных карт. Любопытно, что при обсуждениях законопроекта об СРП депутатам подбрасывали листовки, в которых утверждалось, что такой режим недропользования практикуется якобы чуть ли не во всем мире. Но то была явная дезинформация.
 
Обратимся к практике США. Национальный режим недропользования в Соединенных Штатах для добычи ресурсов, находящихся в федеральной собственности, единый – лицензионная система. Лицензирование исключительно конкурсное. Конкурсный переменный параметр один – разовый платеж (бонус) – кто предложит больше,- остальные условия фиксированные, причем все основные условия, в том числе и по выполнению обязательного минимального графика работ, определяются до конкурса. Возможности произвольных решений исполнительной власти при этом жестко ограничены. Всякие прямые переговоры с потенциальными недропользователями запрещены. На федеральных территориях никаких исключений из конкурсного порядка быть не может.
 
На континенте, если конкурсных предложений нет, месторождение отдается в пользование на неконкурентных (безбонусных) условиях, но существует жесткая – на основе жеребьевки – процедура определения недропользователя из числа желающих. На море неконкурсная система не используется.
 
Потенциальных недропользователей предварительно проверяют на добросовестность и отсутствие в их истории или истории связанных с ними фирм случаев нарушения природоохранного законодательства. К слову, за нарушения природоохранного законодательства применяются жесткие санкции.
 
Лицензия дается на 5, 8 или 10 лет. Если недропользователи не бурят скважины по графику и не добывают сырье, они должны вернуть лицензию, и при этом денег обратно не получают (в США есть участки, продававшиеся из-за этого по шесть раз). Если лицензию не возвращают добровольно, она изымается в административном порядке. В случае несогласия недропользователь имеет право подать в суд. Лицензия продлевается почти автоматически, если производство рентабельное и в течение срока действия лицензии недропользователь вел работы по графику.
 
Обязательно разнообразное страхование ответственности. Для этого компании покупают специальные боны страхования, без которых они лицензию получить не могут.
 
Обязателен и ежегодный государственный аудит силами министерства внутренних дел (природных ресурсов). Межведомственный внутренний контроль осуществляют подразделения Главного инспектора министерства. Внешний контроль неограниченный, как со стороны Конгресса (существуют специальные подкомитеты по контролю), так и в лице Главного счетного управления США (самостоятельно, или по поручению Конгресса).
 
Все компании, осуществляя недропользование на территории США, строго руководствуются национальными законами на единых условиях. Никаких исключений не допускается. Специальный налоговый режим используется лишь для некоторых месторождений Аляски, малодебитных скважин и для дополнительно извлекаемой “третичной” нефти при жестком контроле со стороны государства. Однако малодебитность, сложные геологические условия и тому подобные факторы не являются основанием даже для постановки вопроса о концессиях или СРП и возможности вывода спорных вопросов из под национальной юрисдикции.
 
Но в некоторых развивающихся странах определенные месторождения передают в разработку на условиях концессии или соглашения о разделе продукции. Так, в Китае СРП применяются исключительно для морских нефтезалежей. Монопольным правом на разработку, добычу и реализацию нефти на выделенном правительством участке месторождения обладает уполномоченная Государственная нефтяная компания, которая полностью отвечает за осуществление операций по международному сотрудничеству в нефтедобыче.
 
Иностранный инвестор в Китае получает право на пользование недрами на условиях СРП исключительно на конкурсной основе, причем на конкурсы выставляются только новые и неразрабатываемые участки недр. При этом недропользование жестко контролируется государством.
 
Все необходимые подрядные проектные и производственные работы, поставки оборудования и материалов осуществляются в Китае при реализации СРП также исключительно на конкурсной основе победителями специально организуемых международных торгов. В соответствии с национальным законодательством предпочтение китайским участникам проектных и производственных работ, китайскому оборудованию и материалам отдается без каких-либо дополнительных льгот и квот, только при условии их конкурентоспособности с иностранными аналогами по качеству, цене и срокам поставок (при прочих равных условиях). При этом конкурентоспособность китайского оборудования и материалов по срокам поставок гарантируется Государственной нефтяной компанией, а также благодаря действенному государственному контролю. Что очень важно, нефтяной контракт в Китае реализуется в соответствии с национальным правовым режимом, без каких-либо исключений для иностранного инвестора. Только в отсутствии соответствующего китайского закона применяется международное право.
 
В Норвегии до последнего времени в проектах по разработке нефтегазовых месторождений на основе СРП не менее 50% акций должно было принадлежать государственной компании, не подлежащей приватизации. Через эту компанию государство осуществляло жесткий контроль за деятельностью иностранного недропользователя, а также организовывало заказы норвежским машиностроительным предприятиям. И лишь создав, фактически с нуля, таким путем конкурентоспособное национальное машиностроение, норвежцы сравнительно недавно отказались от столь жестких мер протекции своим товаропроизводителям.
 
Режим разработки природных ресурсов на условиях СРП и концессий применяют также Индонезия, Турция, Чили и некоторые другие страны. Но во всех этих странах используются те или иные меры защиты национальных интересов.
 
Анализ мировой практики показывает, что режимы СРП и концессии предоставляются при выполнении следующих условий:

• обязательность конкурсов;
• на конкурсы выставляются только неосвоенные месторождения;
• инвестор полностью берет на себя ответственность за все риски;
• участки недр при этих режимах используются для развития национальной промышленности;
• никакие переговоры без конкурса не ведутся.

У нас действует лицензионное право недропользования, но оно имеет принципиальные дефекты:

• конкурсы проводятся по нескольким переменным показателям, но без формулы, делающей разные предложения сопоставимыми. При этом процветает узаконенный произвол в отборе “победителей”;
• отсутствует надлежащий учет и контроль за деятельностью недропользователя;
• отсутствуют надлежащие санкции к нарушителю лицензионных соглашений;
• допускается приватизация компаний-недропользователей с автоматической передачей им за бесценок прав на недропользование. Так, пакеты акций многих компаний-недропользователей были проданы за бесценок, с грубыми нарушениями закона и с явными признаками притворных сделок. Это исключает возможность инвестирования в развитие, ведет к скорейшему вытягиванию всех “соков” из предприятий, стимулирует варварскую эксплуатацию месторождений;
• отсутствуют гарантии стабильности условий хозяйствования. В рамках лицензионных соглашений отечественным недропользователям навязываются планы определенных работ, но совершенно игнорируется неизменность прочих условий.

Ситуация была бы иной, если бы государство гарантировало стабильность условий работы на срок действия лицензии, или хотя бы на срок окупаемости вложений. Однако подобных обязательств государство на себя не берет, а значит, тем самым не гарантирует стабильности условий лицензионного недропользования. Таким образом, отсутствие в России надлежащего законодательного механизма недропользования на условиях лицензии и большие риски лицензионных соглашений дают потенциальным инвесторам основания требовать концессий или СРП. Но от концессий отдает явной колониальностью. Соглашения же о разделе продукции подавались как якобы прогрессивная форма рыночных отношений.
 
- После прочтения закона об СРП у меня создалось впечатление, что его принимали не в Федеральном собрании России, а где-то за ее рубежами. Чем чреваты для нашей экономики многочисленные поблажки закона для иностранных инвесторов, в частности, налоговые, а также компенсация им любых затрат?
 
- В мире существуют два подхода к передаче в пользование месторождений. Первый – чисто административный, когда досконально оценивается та выгода, которую желает получить государство, и на этих условиях объект недропользования предлагается желающим. При втором подходе месторождение выставляется на конкурс – кто даст больше – с указанием минимально допустимых, выгодных для страны стартовых условий, и если желающих на них не находится, конкурс отменяется. Спустя некоторое время его могут повторить.
 
В России реализуется невиданная в мире, нерациональная, коррупционно-емкая схема СРП. Среди зарубежных аналогов российского режима недропользования на условиях раздела продукции не существует другого, столь унизительного для государства (как в правовом, так и экономическом аспекте) и столь противоречащего его национальным интересам. Любопытно проследить историю принятия закона о СРП.
 
Его первоначальный вариант, принятый Государственной Думой в 1995 году и отклоненный Советом Федерации, содержал нормы, которые предоставляли:

• неограниченные возможности по игнорированию российских законов органами исполнительной власти при заключении соглашений с иностранцами;
• право исполнительной власти заключать соглашения по собственному усмотрению, без парламентского и иного независимого контроля;
• возможность неограниченного вывода спорных вопросов из-под российской юрисдикции;
• почти неограниченную бесконкурсность;
• возможность перевода на режим СРП тех участков недр, которые уже разрабатываются на иных условиях.

Таким образом в России хотели узаконить невиданный в цивилизованном мире вариант схемы соглашения о разделе продукции, так как СРП нигде не применяют к уже разрабатываемому участку. Если недропользователь обязался работать на условиях лицензии, но у него ничего не получается, то государству нет никакого смысла заключать с ним иное гражданско-правовое соглашение. Тем более без конкурса. Ведь целью СРП должно бы быть привлечение на конкурсных началах дееспособного инвестора, предлагающего:

• наилучшие условия для государства;
• прямую протекцию поставкам зарубежного оборудования;
• возможность списания в затраты, компенсируемые российской нефтью, неограниченных средств;
• безответственность недропользователя и возможность не страховать риски;
• право контроля за реализацией соглашений исключительно органами исполнительной власти.

Законопроект содержал также ряд иных существенных дефектов. Очевидно, Государственная Дума могла пропустить законопроект только из-за того, что, скажем так, большинство депутатов не вникло в его содержание. Согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации – я ее возглавлял от Совета Федерации – в 1995 году удалось добиться корректировки закона, в частности:

• пресекалось право органов исполнительной власти заключать соглашения с нарушением российских законов;
• устанавливался парламентский и внешний независимый контроль за заключением и реализацией соглашений;
• вводилось ограничение протекции производителям иностранного оборудования, изготавливаемого на территории России, и требование квоты для российских предприятий.

Тем не менее ряд недостатков закона сохранился, что требовало продолжения его доработки и приведения в соответствие с нашими национальными интересами. После этого над дальнейшей корректировкой закона о СРП в Государственной Думе работали еще в течение трех лет, но результаты оказались плачевными. Недавно принятые законодательные поправки предусматривают:

• возможность вводить в действие соглашения, заключенные без проведения конкурсов, решениями органов исполнительной власти и без утверждения таких соглашений Государственной Думой. Таким образом, исполнительная власть получила почти неограниченное право на произвольные решения в отношении государственной собственности, исчисляемой сотнями миллиардов долларов;
• требование конкурентоспособности российской продукции – оборудования, технических средств, материалов – и услуг, используемых при разработке и добыче полезных ископаемых, по отношению к иностранным аналогам по качеству и срокам поставки, но без учета конкурентоспособности зарубежных товаров и услуг по цене. Это практически нейтрализует требование закона о квоте в 70% заказов для российских товаропроизводителей. Ведь при конкуренции по срокам поставки заведомо выигрывает тот, кто уже имеет больше заказов и более развитое, быстро перестраиваемое производство, а также тот, кто “ближе” к заказчику. Требование конкурентоспособности лишь по качеству (без соотношения цена/качество) стимулирует инвестора к закупкам максимально дорогого оборудования у “своих” или близких фирм, при естественном стремлении зарубежных компаний действовать согласованно со своими производителями оборудования, то есть с теми, кто является контр-агентами по другим нероссийским проектам. При оговорке о необходимости конкурентоспособности российского оборудования по срокам поставки и качеству закон не предусматривает санкций в отношении недропользователя за несоблюдение 70-процентной квоты по размещению заказов на российских предприятиях, причем как при наличии каких-то обоснований (“российское неконкурентоспособно по качеству и срокам поставки”), так даже и в их отсутствие. Таким образом, речь идет о прямой дискриминации российского машиностроения;
• возможность принятия решения о включении участка недр в перечень участков, предлагаемых к разработке на условиях соглашений о разделе продукции, вопреки мнению субъекта Российской Федерации, хотя данная норма противоречит статье 72 Конституции Российской Федерации.

Есть у Закона и другие принципиальные пороки: – сохраняется возможность перевода на режим СРП тех участков недр, которые уже разрабатываются на иных условиях, хотя достаточно было бы ввести для них при необходимости специальный налоговый режим:

• инвестор освобождается от уплаты таможенных пошлин, НДС и акцизов при ввозе на российскую таможенную территорию товаров и услуг зарубежного производства, предназначенных для проведения работ в сфере недропользования, что ставит отечественные предприятия в худшие условия по сравнению с зарубежными;
• сохраняется возможность неограниченно относить расходы инвестора на возмещаемые затраты при обязанности Российской Федерации полностью компенсировать своим сырьем все затраты инвестора без каких-либо их ограничений законом. Причем все самые главные “детали” такой компенсации отнесены на усмотрение правительства. Право исполнительной власти на неограниченный произвол в этом ключевом вопросе – соответствующие критерии отсутствуют – стимулирует инвестора к коррумпированию чиновников при подготовке ими соответствующих положений о порядке списания затрат, а также к закупкам максимально дорогого зарубежного оборудования;
• провозглашен приоритет договорных норм СРП над законодательством Российской Федерации. Например, в соответствии с п. 7 ст. 2 закона “О соглашениях о разделе продукции”, но вопреки Конституции Российской Федерации публично-правовой порядок регулирования отношений недропользования, налогообложения, охраны недр, окружающей природной среды, жизни и здоровья людей, таможенного и валютного регулирования, перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, порядок проведения работ и осуществления хозяйственной и иной деятельности в районе государственной границы Российской Федерации, заменен договором сторон частноправового контракта;
• отсутствуют механизмы обязательного обеспечения заказами национальной промышленности и не используется имеющийся зарубежный опыт защиты в этой сфере национальных интересов;
• не предусмотрено никаких механизмов хотя бы какой-то конкуренции, так как отсутствуют требования конкурсности при закупках оборудования и услуг (слова о необходимости конкурентоспособности таким требованием не являются);
• отсутствуют ограничения на заключение соглашения о разделе продукции с претендентом без предварительного полного государственного аудита его финансово-хозяйственной деятельности, а также с компаниями-банкротами (независимо от стадии банкротства) и юридическими лицами, зарегистрированными в оффшорных зонах;
• отсутствуют требования к обязательному указанию в соглашениях на возможность пересмотра их условий в связи с такими форс-мажорными обстоятельствами, как значительное изменение цен соответствующих энергоресурсов на мировом рынке, исчерпание мировых запасов природных ресурсов и прогнозируемое повышение их стоимости по сравнению со стоимостью технологического оборудования и затратами на добычу и переработку;
• отсутствуют объективные критерии возмещения материальных потерь инвестора. Неопределенность формулировок, предписывающих их возмещение, оставляет открытым вопрос о том, каким образом через десятки лет после заключения соглашения будут оцениваться коммерческие результаты, которые могли быть получены инвестором при применении действовавшего на момент заключения соглашения законодательства РФ и ее субъектов;
• отсутствует ответственность материнских компаний за дочерние, что существенно затрудняет их привлечение к ответственности в случае нарушения интересов российской стороны, в том числе в части обеспечения заказами наших машиностроителей;
• сохраняется возможность вывода (при осуществлении недропользования) спорных вопросов из- под судебного иммунитета Российской Федерации, что существенно затрудняет защиту наших национальных интересов, в том числе в сфере обеспечения заказами отечественного машиностроения. Этой возможностью нередко пользуются российские чиновники, изменяющие первоначальные условия конкурсов после их проведения. Естественно, не в пользу государства. Делается это за взятку или из альтруизма – надо доказывать. Но не у нас, а в суде Стокгольма. И за такие нарушения еще никто не понес никакой ответственности.

- Соглашения о разделе продукции “Сахалин – 1″ и “Сахалин – 2″ были заключены до принятия соответствующего федерального закона, но подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями. Однако, как известно, инвесторы даже их нарушают. В частности, не проводятся конкурсы по многим поставкам материально-технических ресурсов. Похоже, отечественные предприятия даже не имеют полной информации о необходимом для сахалинских проектов нефтегазовом оборудовании. Между тем в правительстве существует специальная комиссия по координации деятельности всех органов федеральной и государственной власти на местах при реализации соглашений о разделе продукции. Кроме того, по каждому такому проекту образован контрольный совет из госпредставителей. Почему же никто не озаботится хотя бы доведением до отечественных промышленников требуемой по этим проектам номенклатуры материально-технических ресурсов и их поставками согласно СРП? Как известно, в этом году Счетная палата по поручению Госдумы провела проверку финансово-хозяйственной деятельности компаний, реализующих упомянутые сахалинские проекты. Что показала ваша проверка?
 
- Прежде чем ответить на этот вопрос, хотелось бы обратить ваше внимание на весьма примечательный факт. Лоббисты нынешнего законодательства о СРП, так рьяно пропагандировавшие как уже свершившееся событие всего лишь предположение о том, что не менее 70-80% заказов достанется российскому машиностроению, и которые, казалось бы, больше всех должны быть заинтересованы в объективном подтверждении такой оптимистической картины (ведь практика – критерий истины?), солидарно (!) отказались участвовать в голосовании по этому поручению.
 
Сахалинские СРП явились в какой-то мере модельными для разработок соответствующего федерального закона. Проверка их исполнения, показала, что и сами соглашения и их реализация характеризуются колониальными признаками недропользования. Причем эти соглашения являются бессрочными и выведены за рамки российского законодательства, в том числе экологического. Приведу лишь некоторые факты, подтверждающие сказанное.
 
По состоянию на 1 июля 1999 года число российских граждан, занятых в компании “Сахалин Энерджи” (“Сахалинская энергия” – оператор проекта, учрежденный инвесторами проекта “Сахалин – 2″), составляло 74% от общей численности персонала компании. Однако с 1996-го по 1998 год расходы на российских работников не превысили 23% от всех расходов на персонал.
 
Соглашениями не определены и никак не ограничены (включая процентные ставки за привлекаемые кредиты) затраты инвестора, которые полностью должны возмещаться добытой продукцией. Поэтому не исключено, что российская сторона вообще ничего не получит. К тому же в этих соглашениях не предусмотрено утверждение годового отчета об исполнении работ и сметы затрат, а правительство страны не организовало контроль за исполнением условий соглашений и за учетом добываемого углеводородного сырья. Все это делает невозможным не только правильное исчисление налогов, полагающихся бюджету, но и деление по справедливости самой продукции, а следовательно, и оценку экономической выгоды этих соглашений для страны. Как показала проверка Счетной палаты, только исключение по условиям соглашений из общей суммы платежей в бюджеты отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акцизов на углеводороды снижает доходы консолидированного бюджета в среднем за год на 1875 млн. долларов, а за весь период эксплуатации месторождений – почти на 62 млрд. долларов, из них почти 52 млрд. – в федеральный бюджет. Все это усугубляется неподконтрольностью текущей финансово-хозяйственной деятельности операторов проектов. Ее невозможно оценить по следующим причинам:

• часть расходов проходит через счета, открытые в зарубежных банках, а находящиеся за пределами Российской Федерации первичные документы, подтверждающие оплату произведенных расходов, получать весьма сложно;
• калькулирование всех расходов осуществляется с нарушением условий соглашений и требований российского законодательства;
• отчеты об исполнении смет расходов операторы соглашений предоставляют по укрупненным показателям. Информация по отдельным видам затрат отсутствует, что исключает возможность детального, постатейного анализа исполнения смет расходов и не дает достоверной и полной информации о фактически произведенных затратах.

Ко времени завершения Счетной палатой проверки весной этого года не было проведено ни одного заседания Межведомственной рабочей группы по защите интересов российских предприятий в конкурсах и тендерах на осуществление подрядных работ и услуг, образованной правительственной Комиссией по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции.
 
А Минтопэнерго недостаточно эффективно проводило работу по созданию информационной базы потенциальных российских подрядчиков. В частности, информация в базе формируется не по всей номенклатуре продукции и услуг, использование которых необходимо при реализации проектов “Сахалин – 1″ и “Сахалин – 2″.
 
Вместе с тем недропользователями не обеспечивается безусловная конкурсность при определении подрядчиков (приобретение оборудования и услуг). Согласно лишь одному акту проверки за III квартал 1997 года, из 35 подписанных компанией “Сахалин Энерджи” договоров 23 были заключены без конкурса, причем большинство из них – с иностранными подрядчиками. Как видим, операторы соглашений не обеспечивают 70-процентное участие российских производителей товаров и услуг. Оператор соглашения “Сахалин – 2″ рассматривает это требование лишь применительно ко всему сроку реализации проекта, что при фактической бессрочности проекта освобождает от выполнения данного обязательства.
 
- Как известно, Сахалинская областная дума освободила иностранного оператора проекта “Сахалин – 2″ компанию “Сахалинская энергия” от уплаты налогов в областной бюджет. Но ведь область-то дотационная. Не является ли такой “подарок” областной думы своеобразным нецелевым использованием бюджетных средств?
 
- Я уже упоминал, что в затраты по сахалинским проектам включаются все издержки компании-оператора, которые ничем не ограничиваются и возмещаются фактически российской частью продукции. Правда, в соглашениях есть оговорка, что затраты компенсируются, если они произведены в соответствии с утвержденными сторонами сметами. Но отсутствуют не только нормативы, ограничивающие эти издержки, но и сами сметы затрат не утверждаются государственными органами. То есть царит полный произвол. Таким образом, происходит раздел продукции, ущемляющий интересы нашей страны, в том числе из-за снижения доходности бюджета. А это равносильно использованию инвесторами российских бюджетных средств. То же можно сказать и о “подарке” Сахалинской областной думы.
 
- Помимо законов, регулирующих недропользование, существуют и соответствующие подзаконные акты. В их числе рекомендации Министерства природных ресурсов по выбору критерия оценивания экономической эффективности месторождений. Так вот этот рекомендуемый критерий вопреки нормам закона “О недрах” ориентирует не на максимальную выработку запасов месторождения и получение максимально возможной прибыли, а на скорое извлечение наиболее богатой части запасов. По оценке специалистов, “остатки” по такому критерию могут доходить до половины запасов с соответствующей потерей бюджетных доходов. Этот критерий используется и при оценке эффективности проектов “Сахалин – 1″ и “Сахалин – 2″. Не считаете ли вы необходимым провести ревизию соответствующих подзаконных актов, чтобы исключить в будущем потери доходов бюджета и продукции при добыче минерально-сырьевых ресурсов?
 
- Упомянутый вами подзаконный акт не единственный в своем роде. Многие нормативные акты, регламентирующие недропользование на условиях раздела продукции, не обеспечивают должной доходности бюджета и гарантий развитию реального сектора отечественной экономики. В частности, “Положение о составе и порядке возмещения затрат при реализации соглашений о разделе продукции”, утвержденное постановлением Правительства РФ № 740 от 08.06.99. (данный документ не распространяется на соглашения о разделе продукции “Сахалин – 1″ и “Сахалин – 2″), нарушает исполнение ряда доходных статей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Многие пункты указанного нормативного акта позволяют налогоплательщику вообще беспредельно расширять состав затрат, что создает предпосылки для злоупотреблений при исчислении налогооблагаемой базы и для ее сокращения. Согласно данному нормативному акту, возмещению подлежат следующие затраты:

• понесенные инвестором и (или) его оператором на компенсацию затрат, потраченных государством на поисково-разведочные работы, геолого-экономическую оценку и другие исследования, необходимые для подготовки участка недр к передаче в пользование инвестору. Однако это требование противоречит ст. 44 ч. 12 закона “О недрах”, согласно которой “…соглашениями о разделе продукции должна предусматриваться компенсация расходов государства на поиски и разведку соответствующего количества запасов полезных ископаемых”, а не наоборот;
• связанные с отчислениями средств в Фонд социального страхования, Пенсионный фонд, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и в Государственный фонд занятости населения для работников инвестора (оператора) – граждан Российской Федерации. Данное требование прямо противоречит положениям ст. 13 закона “О соглашениях о разделе продукции”. Ведь п. 6 этой статьи закрепляет императивную норму об обязательных для инвестора платежах по социальному и медицинскому страхованию своих работников (граждан Российской Федерации), а также платежах в Государственный фонд занятости населения и Пенсионный фонд, причем эти платежи не подлежат возмещению за счет компенсационной продукции;
• связанные с отчислениями на социальные нужды работников инвестора (оператора), не являющихся гражданами Российской Федерации, в размерах, предусматриваемых в странах их постоянного проживания. Однако это положение противоречит налоговому и пенсионному законодательству Российской Федерации, в том числе закону “Об основах обязательного социального страхования”, согласно которому на иностранных работников распространяются общие нормы российского пенсионного законодательства. Иностранные граждане, работающие в Российской Федерации, подлежат обязательному государственному социальному страхованию. Возмещение упомянутых затрат приведет к тому, что пенсионные и иные социальные фонды зарубежных государств будут пополняться при реализации соглашений о разделе продукции за счет компенсационной продукции (минерального сырья) – государственной собственности Российской Федерации;
• выплачиваемые инвестором в бюджет государства ежегодные платежи за проведение поисковых и разведочных работ (ренталс). Данное требование не соответствует нормам, закрепленным в п. 1.4 ст. 13 закона “О соглашениях о разделе продукции” и ст.ст. 39, 41 закона “О недрах”. Включение в перечень возмещаемых инвестору затрат этих ежегодных платежей является неправомерным и противоречит принципам, закрепленным в п. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации, предусматривающей принятие Правительством Российской Федерации постановлений и распоряжений на основании и во исполнение конституции и федеральных законов;
• выплаченные инвестором средства на страхование коммерческих и экологических рисков. Отсутствие подробного указания сути этих рисков и условий их наступления позволяет направлять на покрытие этих затрат достаточно большие суммы, исключаемые из налогообложения. Как известно, страхование бывает обязательным и добровольным. Однако Положение не содержит указания на то, что возмещаются затраты инвестора по обязательному страхованию;
• выплаченные инвестором средства на приобретение информации. Компенсация этих затрат позволяет фактически уходить из-под налогообложения.

Конечно же, все эти подзаконные акты должны быть приведены в соответствие с российским законодательством.
 
- Вырисовывается довольно мрачная картина лоббирования интересов иностранных инвесторов в ущерб нашим национальным интересам. В законе о СРП предусмотрено все, чтобы инвестор смог заполучить всю добытую продукцию, бесконтрольно продекларировав свои затраты. Этому во многом способствует и отсутствие в перечне конкурсных условий конкурентоспособности закупаемого оборудования по стоимости, что допускает масштабный сговор с его поставщиками. А бесконтрольность получения инвестором кредитов, естественно, в зарубежных банках, по любым ставкам, чревата еще и их возможной связанностью с поставками самой дорогой техники. Между тем нашему обществу настойчиво внушается, что закон о СРП в его нынешнем виде вызовет поток манны небесной. Удалось ли во время проверки выполнения соглашений провести экспертизу ценовой конкурентоспособности приобретенного оборудования, в частности, той же ледовой буровой платформы?
 
- Инвестор, согласно закону о СРП, имеет полное право закупать оборудование по любым ценам. Лишь бы победитель конкурса, а это может быть “свой”, поставил оборудование в более короткие сроки, хотя оно потом будет валяться какое-то время на складе, и с “нужными” характеристиками. Причем четко прослеживается тенденция внедрения в нашу страну техники, исполненной по американским стандартам.
 
Происходит это все под шум пропаганды о необходимости обновления нашей промышленности добрыми и цивилизованными иностранными инвесторами. Поэтому экспертиза ценовой конкурентоспособности приобретенного для сахалинских проектов оборудования необходима, учитывая, что бо_льшая его часть закупалась без всяких конкурсов. Правда, никаких юридических действий за этим не последует, закон не позволяет. Но мы получим и без того известные доказательства, что рынок – не место собрания альтруистов, и поэтому необходимо срочно вносить поправки в закон о СРП, защищающие интересы нашей страны.
 
Однако во время прошлой проверки нам не удалось получить первичные платежные документы на приобретенное оборудование. Но проверка его закупок с учетом конкурентоспособности по стоимости состоится нынешней осенью.
 
- Сейчас операторов проектов, осуществляемых на основе СРП, учреждают инвесторы, что существенно затрудняет государственный контроль за исполнением условий соглашений. А почему самому государству через уполномоченную на то структуру не учреждать таких операторов в виде акционерных обществ? В этом случае в уставный капитал соответствующего АО вкладывается само месторождение, разрабатываемое на условиях СРП, контрольный пакет акций остается в руках государства, а часть пакета на конкурсных инвестиционных условиях по СРП передается победителю-инвестору. Кроме того, государство могло бы кредитовать, в том числе за счет целевой денежной эмиссии, отечественных поставщиков оборудования, открывая им целевые кредитные линии, исключающие увод денег на сторону. Тем самым существенно возрастет доля продукции, которую сможет по СРП получить государство, и вместе с тем начнет срабатывать та самая сцепка между “паровозом ТЭК” и машиностроением со всеми обслуживающими его отраслями.
 
- Именно через госкомпании реализуют СРП в Китае и Норвегии. Но у нас можно безнаказанно перекачивать общенародные ресурсы в чужие карманы, попирая национальные интересы. Хотя режим СРП выгоден, когда речь идет о месторождениях, разработка которых связана с серьезными рисками, так как ответственность за все риски берет на себя инвестор. Но выгоден, если при этом государство блюдет свои национальные интересы.
 
Я уже отмечал, что оценить сегодня экономическую выгоду для страны от тех же сахалинских проектов весьма проблематично. Ведь добытые нефть и газ полностью могут уйти на компенсацию затрат, предъявленных инвестором. Поэтому заключение необоснованных и неподконтрольных государству соглашений о разделе продукции, помимо прямых потерь, чревато для России также отдаленными негативными последствиями.
 
Если взять те же сахалинские проекты, то выплаченный за них бонус пропал в коммерческих банках, а на другие выплаты на острове за пять лет построены … три школы и две больницы. За такие доходы мы, помимо сахалинских нефти и газа, в недалеком будущем можем лишиться и местных рыбных запасов, так как отработанный буровой раствор сливается прямо в море. Ведь российский закон о защите окружающей среды, запрещающий, в частности, загрязнение морской акватории, приняли после подписания сахалинских СРП.
 
- Сахалинские СРП разрабатывались вне какой-либо комплексной программы сбалансированного развития ТЭК дальневосточного макрорегиона, и их целесообразность и жизненную необходимость пока никто не доказал. Экспортно-сырьевая направленность этих проектов очевидна. К сожалению, и в законе о СРП заложены частные, фрагментарные по своей значимости критерии предоставления в разработку месторождений на условиях раздела продукции. Причем многие нормы закона делают подобные соглашения бессмысленными для страны и ставят тем самым ее в положение некой колонии. Между тем закон о СРП разрешает извлечь по схеме раздела до 30% – почему-то не больше и не меньше – разведанных запасов полезных ископаемых. А стоимость этого добра по приблизительным оценкам приближается к 10 трлн. долларов. Какие, на ваш взгляд, поправки необходимо внести в этот закон, чтобы он обеспечивал хотя бы соблюдение паритета интересов России и инвесторов, допущенных к разработке наших месторождений?
 
- Прежде чем давать зеленый свет массовому переводу наших месторождений полезных ископаемых на режим СРП, Федеральному собранию нужно незамедлительно вернуться к работе над поправками к закону “О соглашениях о разделе продукции” с тем, чтобы обеспечить защиту наших национальных интересов. В том числе необходимо жестко связать возможности недропользования с обязательным гарантированием заказов отечественным машиностроительным предприятиям.
 
Счетная палата сочла целесообразным предложить внести в этот закон следующие изменения и дополнения.
 
1. Отношения недро- и природопользования, возникающие у инвестора с государством при реализации соглашений о разделе продукции, должны регулироваться российским законодательством, действующим на момент заключения соглашения. В случае изменения российского законодательства в части техники безопасности, экологических и иных требований новые нормы должны быть обязательны для недропользователя (в отличие от ситуации, сложившейся на Сахалине со сливом буровых растворов), хотя при этом он должен иметь право на справедливую компенсацию дополнительных затрат, в том числе недополученной прибыли, определяемых по согласованию сторон или решению суда.
 
2. Необходимо установить порядок формирования, структуру и ограничения на затраты инвестора, подлежащие возмещению добытым сырьем, в том числе ограничение их величины в относительных долях от стоимости добытого сырья.
 
3. Выбор инвестором поставщиков оборудования и услуг и заключение контрактов с ними должны осуществляться исключительно на конкурсной основе, причем только по одному переменному параметру, при всех прочих жестко фиксированных граничных условиях, либо по нескольким переменным параметрам, но при наличии формулы, позволяющей объективно сопоставлять различные предложения.
 
4. Необходимо исключить требование о конкурентоспособности российского оборудования по срокам поставки, заменив его условием соблюдения сроков, устанавливаемых согласованными программами ведения работ, а требование о конкурентоспособности российского оборудования по качеству заменить условием “соотношение цена / качество” или установить четкие требования по качеству (соответствие стандартам и т. п.) в виде граничных условий.
 
5. Надо ввести норму, гарантирующую протекцию российскому машиностроению при проведении конкурсов, и при этом исключить возможность освобождения операторов соглашения, а также юридических лиц, участвующих в выполнении работ по соглашению, от взимания таможенных пошлин, НДС и акцизов при ввозе товаров и услуг на таможенную территорию Российской Федерации.
 
6. Установить санкции к недропользователю за несоблюдение квоты по размещению на российских предприятиях заказов на оборудование, материалы и услуги, и оговорить временны_е интервалы (квартал, год), в течение которых обеспечивается 70-процентный уровень квоты.
 
7. Предусмотреть систему санкций к недропользователю за нарушение правил ведения бухгалтерского учета и отчетности, исполнения документации на русском языке и обязательного ее хранения на территории Российской Федерации.
 
8. Установить обязательность ежегодного государственного аудита финансово-хозяйственной деятельности недропользователя, а также государственного утверждения годового плана работ, смет затрат и отчета об исполнении плана работ и фактических затрат.
 
9. Запретить вводить в действие заключенные без конкурса соглашения, а также без их предварительного публичного обсуждения и утверждения соответствующими федеральными законами.
 
10. Исключить право исполнительной власти самостоятельно, без публичного обсуждения и решения Федерального Собрания, переводить на режим СРП участки недр, включающие месторождения нефти с извлекаемыми запасами до 25 миллионов тонн в условиях, когда никакой федеральный закон не препятствует разделению месторождений на любое количество мелких участков.
 
11. В перечни участков недр для их разработки на основе СРП включать только те, на которые наряду с обоснованием Правительства Российской Федерации имеются и заключения Счетной палаты.
 
12. Обязать инвестора застраховать в течение трех календарных месяцев с даты подписания соглашения риски возможного неисполнения им своих финансовых и иных обязательств по СРП, а также риски, связанные с последствиями возможных аварий (разливы нефти и нефтепродуктов и т. п.). При этом установить законом порядок определения сумм страхования, а также требования, которым должны удовлетворять соответствующие страховые компании.
 
13. Установить порядок формирования и использования недропользователем ликвидационного фонда, предназначенного для накопления финансовых средств, необходимых для осуществления работ по консервации и ликвидации горных выработок и скважин, демонтажу оборудования и иных сооружений (платформ, металлоконструкций, объектов обустройства и т. д.), связанных с пользованием недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции.
 
А Правительству РФ нужно незамедлительно привести в соответствие с российским законодательством утвержденное им “Положение о составе и порядке возмещения затрат при реализации соглашений о разделе продукции”.