Ю. Ю. Болдырев. Внешний государственный контроль.1998г.

23.03.2023

Проблемы организации внешнего
государственного контроля
Несмотря на то, что все государственные
институты в демократическом обществе произ-
водны от общества, контроль за властью условно
можно разделить на контроль общественный и
государственный.

Общественный контроль реализуется без
посредства специальных государственных органнов: через общественные институты и на основе
законов, обязывающих власть предоставлять информацию обществу.

Государственный контроль реализуется
через специально создаваемые государственные
контрольные органы, которые в свою очередь
реализуют функцию внутреннего и внешнего
контроля.

Внутренний контроль в системе исполни-
тельной власти реализуют органы, создаваемые
самой исполнительной властью.
Внешний контроль за деятельностью ис—
полнительной власти осуществляют специальные
государственные органы‚ создаваемые и дей—
ствующие независимо от исполнительной власти.

При всем разнообразии полномочий
власти внешний контроль за ее деятельностью
может быть разделен на три составляющие:
- контроль за соответствием деятель-
ности власти провозглашенным целям;

—контроль в сфере материально-
финансовой;

- контроль за соблюдением и обеспечени-
ем прав и свобод граждан.

Контроль за соответствием деятелЬности
власти провозглашенному политическому курсу,
за ее истинной (в отличие от декларативной) на-
правленностью может осуществляться только
через оценку совокупности всех действий власти
и является наиболее трудно формализуемым.

Особую роль в таком контроле играют парла-
менты и, в частности, парламентская оппозиция.
Возможность для граждан адекватно оценивать
свою власть напрямую связана со степенью от-
крытости ее деятельности, в том числе, в сфере
материально-финансовой.
Контроль за соблюдением и обеспечени-
ем прав и свобод граждан осуществляется в
большинстве демократических государств путем
сложного взаимодействия контроля парламент-
ского, общественного и судебного, а также осу-
ществляемого через специализированные госу-
дарственные институты уполномоченных по пра-
вам человека.

В сфере материально-финансовой кон-
троль за властью осуществляется в большинстве
государств мира через институты парламентско-
го контроля, а также через специализированные
государственные органы — контрольно-счетные
палаты, которые могут классифицироваться по
нескольким признакам.
По признаку независимости контрольно-
счетные палаты бывают:
- самостоятельные, независимые в своей
деятельности от иных государственных институ-
тов;

- являющиеся составной частью парла-
ментов или подразделениями их аппаратов.
По признаку объема полномочий, вклю-
чаемых в понятие «контроль» контрольно-
счетные палаты бывают:

- исключительно предоставляющие ин-
формацию о нарушениях иным государственным
органам и обществу;

- имеющие право принуждать к устране—
нию нарушений.

Завершая самый общий обзор механиз-
мов и институтов государственного контроля,
следует отметить, что проблема контроля за ис-
полнением делегированных полномочий равно
актуальна применительно ко всем сторонам об—
щественного устройства: и к политической,и го-
сударственной системе, и к сфере экономики, где
не избежать делегирования полномочий от сособ—
ственников к управляющим. Одно из важнейших
Достижений современной цивилизации — выра-
ботка инструментов и процедур обеспечи-
вающих контроль граждан или сособственников
(применительно к экономическим субъектам) за
управляющими. Это позволило возникнуть об-
шествам и государствам с высокой степенью
влияния граждан на власть, создать развитую си-
стему взаимодействия экономических субъектов с
привлечением в экономику личных средств граж-
дан.

Особенность российской ситуации

Для России проблема контроля общества над
властью и — шире — контроля за делегированными
полномочиями является чрезвычайно актуаль-
ной, как в силу предыстории, так и в силу целе-
направленного исключения механизмов контроля
за властью (и политической, и экономической) из
системы государственного устройства, а также из
пропагандируемых инструментов демократии и
реформирования обЩества.

Особенность нынешней российской Консти-
туции

—декларирование прав и свобод граждан
при недостаточности их обеспечения процеду-
рами. Существенно и отсутствие указания в Кон-
ституции на контрольные полномочия парламен—
та. С учетом того, что предшествующие консти-
туции содержали прямое указание на такие пол-
номочия, ситуация трактуется исполнительной
властью (всегда и везде не заинтересованной в
контроле над собой) как отсутствие у парла-
мента права на контроль.

Конституция предусматривает создание двух
внешних по отношению к исполнительной влас—
ти контролирующих органов: Счетной палаты и
Уполномоченного по правам человека.

Уполномоченный по правам человека до настоящего
времени не избран, хотя соответствующий закон
принят.

Счетная палата создана и работает в соот-
ветствии с Федеральным законом «О Счетной па-
лате Российской Федерации»‚ вступившим в дей-
ствие в январе 1995 года. По Закону Счетная па—
лата функционально и организационно незави-
сима в своей деятельности и подотчетна Феде-
ральному Собранию России (ст. 1). Палата
уполномочена не только наблюдать за деятель-
ностью государственных органов, но и принуж-
дать к исполнению закона: предписания Счетной
палаты обязательны к исполнению для всех
должностных лиц, в том числе, для руководите-
лей органов исполнительной власти (ст. 24).
Как и контрольно—счетные палаты зарубежных
стран, Счетная палата России действует на осно-
ве принципов законности, объективности и глас-
ности (ст. 2).

ДОСТАТОЧНОСТЬ КОМПЕТЕНЦИИ
КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ

Проблема всеобъемлемости контроля, доста-
точности компетенции контрольных органов
легче разрешается в странах, где жестко дей-
ствует принцип: «власти разрешено лишь то, что
ей разрешено». В нашей стране указанный
принцип не является абсолютным, что порож-
дает трудности в исчерпывающем описании пол-
номочий контроля.

Дополнительные проблемы возникают также и
в связи с путаницей терМинологии, постоянным
введением новых понятий, в том числе, не пред-
усмотренных в Конституции.

Так, Конституция определила целью дея-
тельности Счетной палаты контроль за исполне-
нием федерального бюджета. Означает ли это,
что федеральные внебюджетные фонды должны
остаться без контроля? Разработчикам проекта
закона стоило труда доказать, что конституци-
онный термин «бюджет» необходимо рассматри-
вать как общий, включающий в себя все, что
связано с государственными ресурсами, включая
не только внебюджетные фонды, но и государ-
ственные гарантии, преимущественные права и
тому подобное.

Но есть примеры и обратные, когда нескоор-
динированное принятие законов или введение в
законах новой терминологии ведет к бескон-
трольности. Так, нормами Закона «О Централь-
ном банке…» ограничены возможности внешне-
го контроля за рядом аспектов деятельности эт.:—
го государственного органа, включая даже его
собственныерасходы.

Другой пример, более общий и опасный по по-
следствиям: в новом Уголовном кодексе из ранее
использовавшегося понятия «должностные лица»
выделено новое понятие «лица, выполняющие
управленческие функции в коммерческой или
иной организации», причем, без указания на
обязательность для последних норм ранее приня-
тых законов, в которых использовался термин
«должностные лица». В результате руководители
ряда организаций, даже принадлежащих госу-
дарству или имеющих от государства льготы,
трактуют это как возможность препятствовать
осуществлению контроля со стороны Счетной
палаты. И есть факты, когда прокуратура отка-
зывает в привлечении их к ответственности. Сле-
довательно, необходимо либо введение в УК
оговорки о действии ранее принятых норм, в ко-
торых использовался термин «должностные ли-
ца», либо незамедлительная корректировка всех
(!) законов, где ранее использовался этот тер-
мин.

Отсутствие контрольных полномочий у пар—
ламента порождает проблемы в пограничных
сферах, сферах не установленной для иных
внешних контрольных органов компетенции, а
также в случаях временного отсутствия консти-
туционных органов. Так, ничем не заполняемый
пробел в системе внешнего контроля за властью
создает отсутствие на протяжении уже четырех
лет действия новой Конституции института
. УПОЛНОМОЧСННОГО ПО правам человека.

В будущем проблема недостаточности пол-
номочий у парламента может быть разрешена
как путем поправки в Конституцию, так и более
простым способом — изменением трактовки по-
нятия ”представительный» — с тем, чтобы это по-
нятие уже по’ определению (как это и принято во
многих странах) включало в себя понятие
«контрольный».

Отдельный круг проблем связан с федера-
тивным характером государства при праве субъ-
ектов Федерации определять систему своих орга-
нов власти, а также с отделенной от государ-
ственных органов системои органов местного са-
моуправления. Особенность ситуации в том, что
общефедеральное законодательство не только
не предусматривает общих основ законодатель—
ства о контроле, но и не учитывает необходи-
мости обеспечения контроля в субъектах Федера-
ции и единицах местного самоуправления нор-
мами законодательства о банках и банковской
деятельности, уголовного и административного
права. Счетная палата сотрудничает с контроль—
но-счетными палатами субъектов Федерации на
основе двухсторонних соглашений, оказывает
помощь в получении информации в случаях,
когда полномочий контрольно-счетных палат
субъектов Федерации оказывается недостаточно.
Более общее решение — учет потребностей
субъектов Федерации и местного самоуправления
при корректировке федеральных законов.

Обеспечение объективности

Проблема законности и объективности кон-
троля, недопущения злоупотребления полномо—
чиями со стороны самих контролеров является
ключевой в организации любого контроля. Ка-
кими способами может разрешаться эта пробле-
ма?

Прежде всего, необходима организационная и
функциональная независимость органа контроля
от подконтрольных ему институтов. Здесь недо-
статочно декларирования — необходимы соответ—
ствующие процедуры и механизмы.

Так, в рамках сложившейся российской прак-
тики мало получить в законе о федеральном
бюджете норму о выделении средств. После этого
необходимо еще и в течение всего бюджетного
года постоянно уговаривать Правительство и
Министерство финансов перечислять поло-
женные по закону средства (даже и с учетом про-
порционального секвестирования) на счет бюд—
жетополучателя. А ведь возможность для Прави-
тельства перечислять деньги бюджетополучате-
лям неравномерно и даже произвольно, кроме то-
го, что не может не порождать коррупцию, яв-
ляется еще и инструментом противозаконного
давления на иные ветви власти. В этих условиях
актуальным становится введение процедуры спи-
сания контролирующим органом незаконно
удерживаемых средств в пользу бюджетополуча-
телей. Практика показала эффективность такой
процедуры, и в проект Закона о бюджете на
1998 ГОД по нашей инициативе депутаты Думы
предложили поправку о полномочии Счетной па-
латы списывать незаконно удерживаемые сред-
ства на счета тех получателей, финансовая неза-
висимость которых от Правительства должна
быть безусловной. Прежде всего, это должно
касаться палат парламента и высших судебных
органов, Уполномоченного по правам человека
самой Счетной палаты, а также предусмотренных
законом перечислений в бюджеты субъектов Фе-
дерации.

Независимость и объективность контроля
обеспечивается не только ограничением влияний,
но и противоположным способом — установлени-
ем равного права влияния на определение объ-
екта и предмета контроля для субъектов с проти-
воположно направленными интересами. Приме-
нительно к Счетной палате этот принцип реали-
_зуется в Законе путем предоставления равного
права большинству и меньшинству (в 20 %) де-
путатов Государственной Думы или членов Со-
вета Федерации дать поручение Счетной палате
на проведение контрольного мероприятия.
Независимость должна обеспечиваться не
только для контрольного органа в целом, но и
для его должностных лиц. И здесь не все урегу-
лировано в достаточной степени. Система и уро-
вень оплаты труда госслужащих не позволяют
привлекать наиболее квалифицированных спе—
циалистов. Многие ВИДЫ обеспечения до на-
сТоящего времени осуществляются не в денежной,
а в «натуральной» форме —
специальными управлениями и центрами. Более того, работники
высших судебных органов страны пользуются
льготами, установленными для них не законами
а указами Презицента, то есть одной из сторон
судебного процесса!

Законодатель может существенно повысить
уровень независимости сотрудников органов
внешнего контроля, более детально установив в
законе все, что касается обеспечения условий их
работы‚ материального обеспечения и страхова-
ния, прямо запретив получение и использование
любых льгот, установленных иначе, нежели зако-
ном.

Регламентация процедур
деятельности контрольного органа

Важную роль в обеспечении объективности
внешнего государственного контроля за властью
играет регламентация процедур его деятель-
ности. Применительно к Счетной палате Закон
предусматривает сочетание коллегиальности
при принятии решений с персональной ответ-
ственностью каждого члена Коллегии по вопро-
сам об объектах и предмете контроля, а также о
результатах контроля. Такое сочетание достига-
ется посредством процедуры оформления членом
Коллегии, несогласным с ее решением, «особого
мнения», являющегося неотъемлемым приложе-
нием к решению.

Подробная регламентация деятельности
должна осуществляться по закону Регламентом
Счетной палаты.

При регламентации контрольных процедур,
так же, как и при попытке законодательно урегу-
лировать действия любого органа власти, неиз-
бежно столкновение двух позиций. Сторонники
первой руководствуются представлением о роли
финансового контролера как ведомого опытом
и интуицией исследователя, которого ни в коем
случае нельзя ставить в жесткие рамки. И это
абсолютно аналогично тому, как члены
«проправительственных” фракций в парламентах
всегда выступают за то, чтобы больше «доверять»
правительству и ни в коем случае не ограничи-
вать его «маневр». Сторонники противополож-
ной позиции исходят из представления о том, что
регламентация процедуры контроля, с составле-
нием и утверждением детальной программы про-
верки, требованием регистрации каждого изу-
ченного документа и фиксации каждой итерации
действий, с точным указанием не на примеры, &
на полный перечень вскрытых нарушений — все
это и метод ограничения произвола со сторо—
ны самого контролера, и «техника безопасности»
в его работе.

Счетная палата не избежала столкновения
подобных позиций. На начальных этапах дея-
тельности даже положение о том, что никто не
«Вправе произвольно направлять инспектора на
проверку по вопросу, не утвержденному Колле-
гией, вызывало протесты. Большинство подоб-
ных вопросов урегулированы нормами докумен—
та «Временные типовые правила оформления
итогов контрольных мероприятий и порядок
принятия решений по их результатам», а также
нормами принятых разделов Регламента, Тем не
менее, до сих пор даже положение об обязатель-
ности представления в документах по результа-
там контроля полного перечня изученных доку-
ментов вызывает периодические возражения.

Хотя это положение является принципиально
важным, заставляющим инспектора ставить
свою подпись не только под информацией о
вскрытых нарушениях, но, по существу, и под
утверждением о том, что иных нарушений на
проверенных объектах по данным документам не
установлено.

Практика свидетельствует о необходимости
дальнейшей регламентации организации кон-
троля по ряду направлений, из которых я выде—
лил бы следующие.

1. Введение двухэтапной процедуры плани-
рования. На первом этапе целесообразно пред-
ставление по каждому направлению деятельности
Палаты сначала документа концептуального ха-
рактера, включающего в себя анализ результатов
контроля за предшествующий год и данных из
различных источников о состоянии дел в подкон-
трольной сфере, определение основных задач
контрольной деятельности на плановый период.
Эти документы должны подвергаться обсужде—
нию в комитетах палат парламента. И лишь
после обсуждения основных приоритетов кон—
троля на следующий год переходить ко второму
этапу — определению перечня контрольных меро—
приятий. Такая процедура позволит получать
более обоснованный план и, соответственно, ре-
зультат контрольной деятельности, более систем-
но отражающийситуацию.

2. Регламентация процедуры разработки
программ контрольных мероприятий. Как пока-
зывает опыт ряда стран‚разработка програм-
мы контрольного мероприятия должна быть
ОДНИМ из серьезнейших этапов работы. Так, в
Верховной контрольной палате Польши на
разработку программы проверки выделяется до
нескольких месяцев. Но и программы проверок
там значительно более детальны, нежели в рос-
сийской Счетной палате.

3. Ужесточение требований к контрольно-
му делопроизводству. С учетом опыта ряда зару-
бежных контрольно-счетныхпалат нами разра-
ботана и будет предложена к принятию процеду-
ра ведения «Дела о контрольном мероприятии»,
включающего в себя прошитый реестр, в котором
должны регистрироваться все изучаемые доку-
менты, а также специальный журнал, в котором
должны фиксироваться все контрольные опера-
ции на объектах, такие как опечатывание касс
и помещений, изъятие документов, контрольные
обмеры, идентификация объектов и т.п.

4. Введение процедуры недопущения
«конфликтов интересов», то есть личной заинте-
ресованности контролера в результатах контро-
ля. Это может быть реализовано как на уровне
«этического кодекса», так и на основе процеду-
ры, обязывающей инспектора поставить свою
подпись под документом о том, что ни он сам, ни
его ближайшие родственники не имеют личной
заинтересованности в результатах проверки, не
имели в прошлом и не имеют в настоящем ком-
мерческого или иного материального интереса,
связанного с объектами и предметом проверки.
Одновременно должно быть предусмотрено пра-
во сотрудника самому отказаться от участия в
проверке по указанным основаниям.

5. Разработка стандартов проведения основ-
ных видов контрольных мероприятий
(тематическая проверка, комплексная ревизия,
оперативный контроль), а также методических
указаний по направлениям контрольной деятель—
ности Счетной палаты.

6. Разработка технико-экономических норм
и нормативов на основные контрольные опера-
ции, что должно позволить сделать сопостави-
мым объем работы‚ проводимой инспекторами
на ревизиях и проверках. Это, в свою очередь,
позволит сделать оценку труда инспекторов бо-
лее объективной, ввести единую систему учета
объема и качества их труда, сделать их более са-
мостоятельными и независимыми от отношения к
ним конкретных руководителей, ввести конкурс—
ную систему замещения вакантных должностей.

7. Введение процедуры предварительного
(до заседания Коллегии Счетной палаты) колле-
гиального рассмотрения результатов контроль-
ного мероприятия в направлениях деятельности
Палаты с последующим сокращенным по вре-
мени рассмотрением материалов на Коллегии.
Необходимость такой процедуры связана с
большим количеством контрольных мероприя-
тий и, соответственно, практической слож-
ностью подробного и детального рассмотрения
их результатов непосредственно на заседании
Коллегии. Разумеется, применение такой проце—
дуры возможно только в отношении мероприя-
тий, результаты которых не вызывают возра-
жений ни у руководителей проверяемых объек-
тов, ни у кого-либо из членов Коллегии Счетной
палаты

8. Введение предварительного контроля
качества документов, ужесточение требований к
материалам, представляемым на рассмотрение
Коллегии, и, соответственно, ограничение про-
должительности рассмотрения одного вопроса.
Необходимость этого связана с большими за-‚
тратами времени заседаний Коллегии на замеча—
ния, которые очевидны и до коллегиального рас-
смотрения и могут быть сформулированы со-
Трудниками аппарата Палаты, осуществляю—
щими предварительный контроль. Кроме того,
СЛОЖИЛаСЬ практика, когда бОЛЬШИНСТВОО отчётов
утверждается с протокольной записью о необхо-
димости «доработать материал в рабочем поряд—
ке с учетом замечаний». Введение предваритель—
ного контроля и переХод к принятию решений «в
двоичном коде» (то есть, «утверждено — не
утверждено») должны позволить прекратить по-
Добную практику.

9. Введение процедуры выборочной пере-
проверки результатов контрольного мероприя-
тия. Необходимость такой процедуры вытекает
из того, что Счетная палата является органом
внешним для контролируемых органов власти,
но не внешним по отношению к обществу. Сле-
довательно, болезни общества не являются чем-
то, к нам не относящимся. И если в обществе и
государстве возможны злоупотребления служеб-
ным положением, неисполнение должностных
обязанностей, сокрытие преступлений, то это
возможно и в Счетной палате. Вышеуказанные
процедуры призваны ограничить возможности и
вероятность подобного, но необходим и выбо-
рочный контроль за деятельностью самих кон—
тролеров.

Не все может быть регламентировано
самим контрольным органом
Наряду с вопросами, которые могут быть рег-
ламентированы внутренними нормативными ак-
тами Счетной палаты, есть ряд вопросов, над—
лежащая регламентация которых изнутри Счет-
ной палаты оказывается затруднительной. Есть
вопросы связанные с внутренними противоре-
чиями между нормами Конституции и нормами
Закона «О Счетной палате РоссийсКой Федера-
ции», а также противоположностью`интересов
членов Коллегии по этим вопросам.

Так, Конституцией установлено не избрание
руководителей Счетной палаты из состава ее
членов» (аудиторов), как, например, в Конститу—
ционном Суде, а назначение извне. В то же вре-
мя, в Законе указано, что пределы компетенции
аудитора, в рамках которой он самостоятелен в
организации деятельности своего направления
контроля, определяются Регламентом; прини-
маемым Коллегией по совместному предложе-
нию Председателя и заместителя Председателя
Счетной палаты. Речь идет о соотношении ком-
петенции руководителей с одной стороны, и
аудиторов — с другой. Но из четырнадцати членов
Коллегии двенадцать — аудиторы, не заинтересо-
ванные в ограничении своей самостоятельности и
в подконтрольности руководителям.

Аналогичная проблема связана с разделением
полномочий между руководителями: Председа-
телем и заместителем Председателя Счетной па-
латы. По Конституции Председатель Счетной
палаты назначается Государственной Думой, за-
меститель Председателя Счетной палаты — Сове-
том Федерации. На Председателя Законом воз—
ложено руководство деятельностью Палаты, но
должностные обязанности между Председателем
и заместителем Законом не разделены, и этот во-
прос отнесен к числу определяемых внутренним
Регламентом. Закон подразумевает ответствен-
ность заместителя Председателя за деятельность
Палаты. Так, предусмотрено совместное пред-
ставление годовых- отчетов Председателем и за-
местителем Председателя Счетной палаты пар-
ламенту. Но должностные обязанности изби-
раемого Советом Федерации заместителя Пред-
седателя Счетной палаты оказываются взави—
симости от Председателя Счетной палаты
(избранного другой палатой парламента) и от—
ношений с аудиторами, то есть, с теми, к кому
он‚ как лицо, отвечающее за деятельность Пала-
ты, должен предъявлять требования.

Эти вопросы не должны рассматриваться
парламентом применительно к личностям ныне
действующих руководителей и аудиторов Счет-
ной палаты. ЗатЯгивание решения вопроса в
ожидании более удобного момента бессмыслен-
но, так как смена должностных лиц Палаты про-
исходит не одновременно. Недопустимо и сохра-
нение нынешней ситуации. Распределение пол-
номочий должностных лиц должно быть устано-
влено Законом _ исходя из конституционного
принципа формирования Счетной палаты, а
также исходя из различий в процедурах форми-
рования Палат парламента, И СЛЕДОВАТЕЛЬНО — ИЗ
особенностей представляемых ими интересов.

Публичность результатов контроля

Гласность: как один из принципов деятель—
ности Счетной палаты — выделена в Законе от-
дельно. Но это еще и один из важнейших меха-
низмов обеспечения объективности и законности
“контроля. По существу, это механизм обеспече-
ния общественного контроля за деятельностью
уже самой Счетной палаты. И Закон, кроме
установления ”гласности как общего принципа
деятельности Счетной палаты, определяет и обя-
занность регулярного представления информа-
ции о результатах контроля средствам массовой
информации.

Тем не менее, Практика свидетельствует о не-
достаточности указанных норм и о целесообраз-
ности законом урегулировать более детально
процедуру представления результатов контроля
средствам массовой информации, с тем, чтобы
гарантировать публичность работы Счетной па-
латы и открытость сведений о деятельности влас-
ти для общества.Такие нормы уже предложены
депутатами, пока — как текстовая поправка к
закону о федеральномбюджете на 1998—й год.

Рациональная глубина контроля

Для общей резУльтативности контроля важно
определение его достаточного объема. Единого
рецепта здесь нет. Мировая практика демонстри-
рует ряд вариантов, исходящих из чрезвычаино
высокой рентабельности независимого финан-
сового контроля. Например, в Великобритании
средства на Деятельность «Национального ауди-
торского бюро» выделяются как доля от возвра-
щенного государству в предшествующем году. А
уже в зависимости от средств определяется воз-
можный объем контроля. В Польше Верховная
контрольная палата имеет полномочие по ре-
зультатам своих проверок давать поручения ор-
ганам внутриправительственното контроля на
проведение более глубоких ревизий. Объем же
собственных проверок этот орган определяет са—
мостоятельно, и предложение об объеме средств
на свою деятельность вносит в парламент напря—
мую, минуя правительство.

Важно отметить, что глубина и объем необ-
ходимого контроля находятся в обратной зави—
симости, во-первых, от наблюдаемости основных
процедур Деятельности власти, и во-вторых — от
жесткости санкций за нарушения.

Обеспечение наблюдаемости действий власти

Проблема наблюдаемости действий власти для
внешнего контроля является чрезвычайно акту-
альной для нашей страны в силу противоречи-
вости, а зачастую и полного отсутствия надле-
жащих требований по процедурам Деятельности
власти. Это относится, прежде всего, к таким
значимым сферам, как управление государ-
ственным имуществом, в частности, пакетами
акций предприятий, а также исполнение феде-
рального бюджета. По сей день правительство
при исполнении бюджета использует не единый
бюджетный счет, а множество разнообразных.

И по результатам исполнения бюджета за год
Правительство не может представить даже точ—
ного перечня платежных поручений, оформлен-
ных при перечислении средств по каждой расход-
ной статье…

В этих условиях неотложным является устано—
вление буквально тотального контроля за опера—
циями Казначейства во исполнение расходов
бюджета. Настоятельно необходимо установить
ОбЯЗАННОСТЬ Правительства ежедневно представ— ,
лять Счетной палате полный набор копий всех
платежных документов по финансированию
бюджетных расходов за предыдущие сутки.
В проект закона о федеральном бюджете на
нынешний 1998-й год рядом депутатов по нашему
предложению была внесена поправка, обязы—
вающая правительство ежедневно представлять в
Счетную палату перечень всех платежных пору-
чений, оформленных за прошедшие сутки во
исполнение расходных статей федерального
бюджета, с указанием реквизитов, соответст-
вующих функциональной и ведомственной клас-
сификации. Принятие такой нормы стало бы су-
щественным шагом вперед. Но, к сожалению,
парламент ограничиЛся пока лишь формулиров-
кой, обязывающей Правительство оперативно
представлять по запросам Счетной палаты копии
платежных документов, что, строго говоря, Пра-
вительство обязано делать и в соответствии с
нормами Закона “О Счетной палате РФ”.

Пока же Счетная палата вынуждена фиксиро-
вать грубейшие нарушения правительственны-
ми органами элементарных правил бухгалтер-
ского учета. Но если в отношении предприятий
есть санкции за нарушения правил бухучета, то в
отношении Правительства их практически нет. И
проблема обесПечения наблюдаемости деятель—
ности правительства и его органов может быть
разрешена радикально лишь путем приведения
системы санкций за нарушения в соответствие с
их масштабом и общественной опасностью.

Взаимодействие с судебными органами

Процедура деятельности Счетной палаты
близка к судебной. Но тем не менее Палата не
отнесена Конституцией к числу судебных орга-
нов. Следовательно, одним из дополнительных
методов обеспечения законности ее деятельности
является возможность обжалования дейсТвий
Счетной палаты в судебном порядке. И закон
предусматривает, наряду с обязательностью к
`исполнению предписаний Счетной палаты, воз-
можность их обжалования в суде.
В то же время, Счетная палата не наделена
правом обращения в суд с исками в защиту инте-
ресов государства, хотя вскрывает нарушения,
из наличия которых вытекает необходимость
расторжения сделок с государственным иму-
ществом. Прокуратура не всегда адекватно реа-
гирует на предложения Счетной палаты высту-
пить с соответствующим иском. Таким обра-
зом, результативность деятельности Счетной
палаты может быть существенно повышена вве—
Дением в закон нормы, уполномочивающей
Счетную палату обращаться в суды с исками в
защиту интересов государства.

Проблема адекватности санкций

Отсутствие эффективных санкций за наруше-
ния делает контроль, во-первых, чрезвычайно
затруднительным и‚во-вторых‚ бесполезным. В
проблеме обеспечения ответственности должно-
стных лиц за нарушения законов можно выделить
несколько составляющих.

Наличие и эффективность должностной от—
ветственности. Практически, мы имеем крайне
ограниченное количество случаев, когда высшие
должностные лица государства освобождаются
от занимаемых должностей за выявленные внеш-
ним контролем нарушения закона в их деятель—
ности. Кроме того, для многих освобождаемых
от должности это является лишь предоставлением
возможности перейти на подготовленные несо-
поставимо более высокооплачиваемые позиции в
частных структура», в пользу которых соверша—
лись нарушения.

Наличие И адекватность УГОЛОВНЫХ санкций

Очевидна несопоставимость общественной
опасности: с одной стороны, уличной кражи, и, с
другой стороны, незаконного перечисления
должностным лицом бюджетных средств ком-
мерческому банку или грубое нарушение должно-
стным лицом закона при отчуждении государст-
венного имущества, при предоставлении тамо-
женных льгот… Но именно во втором случае аде-
кватных санкций законом не предусмотреНо. И
чтобы деяние считалось преступлением‚необхо—
димо доказать, что хотя бы часть средств попала
в карман нарушителю, что, как правило, недо-
казуемо. Вывод очевиден. В отношении дейст-
вий должностных лиц, связанных с государст—
венными ресурсами, необходима уголовная от-
ветственность за само нарушение закона, нанес-
шее ущерб государству. Личная же заинтересо-
ванность должна рассматриваться лишь как
отягчающее вину обстоятельство. То же должно
касаться и неисполнения предписаний контроль—
ных органов (в том числе, Счетной палаты), за
что сегодня уголовной ответственности не пре—
дусмотрено. Наказание должно быть за сам факт
неисполнения предписания, если в результате
был нанесен или своевременно не предотвращен
ущерб гоСударству.

Неотвратимость санкций, даже если наруше—
ние выявлено, не обеспечивается. Так, если ра-
нее в материалах Счетной палаты содержались
исчерпывающие сведения о противозаконных
действиях членов Правительства впользу кон-
кретных коммерческих структур, в том числе, на-
пример, При организации «залоговых аукцио-
нов», то теперь еще и установлен (уже не Счетной
палатой) факт необоснованного получения
должностными лицами средств от этих _структур.

Но наказание не следует. Остается небольшое по-
ле для оптиМизма на будущее: документы о пра-
вонарушениях, как и рукописи, как правило, «не
горят»…

Распространяются ли нормы ответственности
за правонарушенияна’высших должностных лиц?
В правовом государстве не должно быть лиц,
принимающих распорядительные решения, но не
несущих за них персональную ответственность.

Но недавно принятый Конституционный закон
«О Правительстве Российской Федерации» не
определил четкого порядка деятельности Прави-
тельства при исполнении его основных полно—
мочий, как того требовала Конституция. Вместо
установления точных, не допускающих коллеги-
альности, обеспечивающих строгую персональ—
ную ответственность за нарушения законов про-
цедур выполнения полномочий Правительства
по управлению государственным имуществом и
по обеспечению исполнения федерального бюд-
жета, законодатель продублировал в законе с
небольшими изменениями перечень конституци-
онных полномочий правительства, а также за-
крепил коллегиальность в деятельности Прави-
тельства. В результате Правительство получило
основание для уже установившейся практики
оформления коллегиальными решениями дейст-
вий по перечислению бюджетных средств не в со-
ответствии с законом. И здесь уже никакие нор-
мы иных законов не помогут. Ведь решения
Правительства по Конституции являются обяза-
тельными к исполнению. То_ есть, за исполнение
решения Правительства сотрудника не наказать.
И за голосование при принятии коллегиального
решения привлечь к персональной ответственно-
сти также невозможно.

Не стоит в этих условиях удивляться тому, что
никто не вносит в парламент отчет об исполне-
нии бюджета за год за подписью ответственного
должностного лица. Вместо этого вносится лишь
проект закона об исполнении бюджета. И когда
Счетная палата указывает, что прилагаемый от-
чет Правительства не соответствует действитель-
ности, к уголовной ответственностизафальси-
фикацию документа привлечь некого — ведь отчет
никем не подписан…

Необходимы возвращение к Конституционно-
му закону «О Правительстве…» и внесение в него
поправки, прямо запрещающей использование
коллегиальных процедур принятия решений по
вопросам перечисления бюджетных средсТв и
управления государственным имуществом. Пе-
речисление бюджетных средств во исполнение за—
КОна о бюджете, а также представление отчета
об исполнении бюджета, равно как и аналогич—
ные действия в отношении управления государ-
ственным имуществом, должны осуществляться
исключительно персонально‚ с персональной же
уголовной ответственностьюза нарушения зако-
на и фальсификацию отчетности.